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探索采购合同履约验收管理的新路径

发布时间:2019-04-13 来源:中国政府采购网 浏览次数: 分享到:
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政府采购合同的履行是政府采购程序的重要组成部分。一个项目合同的完全履行和良好履行,是检验政府采购活动是否成功的重要因素。
《政府采购法》第四十一条规定,采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目,应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字,并承担相应的法律责任。财政部《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》(财库〔2016〕205号,以下简称《指导意见》)明确,严格规范开展履约验收是加强政府采购结果管理的重要举措,是保证采购质量、开展绩效评价、形成闭环管理的重要环节,对实现采购与预算、资产及财务等管理工作协调联动具有重要意义。《指导意见》对政府采购的验收问题又作了专门规定,明确了采购人的验收主体责任,同时规定,对于采购人和使用人分离的采购项目,应当邀请实际使用人参与验收;采购人、采购代理机构可以邀请参加本项目的其他供应商或第三方专业机构及专家参与验收;政府向社会公众提供的公共服务项目,验收时应当邀请服务对象参与并出具意见,验收结果应当向社会公告。这些规定都具有较强的可操作性。但是我们应看到,当前,政府采购中“重招标、轻验收”的问题并没有实质性改变,采购监督依然存在缺位现象,供应商“偷梁换柱”、采购人和代理机构“验收寻租”的现象时有发生。对此,笔者建议进一步完善我国政府采购验收机制,对一般性采购项目,由采购人自行设置互相监督的内部验收机制;对重要的采购项目,引入第三方机构实施验收。
验收环节存在的问题
纵观目前验收环节的问题,可从以下几个方面进行分析。
一是思想意识方面,“重招标、轻验收”。招标程序设置的权利分配和监督机制较为全面、具体,采购人和相关管理部门也较为重视这些内容,但在验收阶段,往往只有采购人和供应商参与,且验收时常走过场,程序简化,不认真对照招标文件和合同要求,质量检测手段或检测方法也有待提升。
二是验收组织方面,职责不明确,分工不细致。采购人自行组织的验收内部分工不明确,缺少监督机制,负责采购部门与使用部门的分离导致验收环节缺少透明的监督程序,对供应商的履约行为也无法作出全面评价。通用设备采购项目,采购人自行验收仍缺少专业人员;专业性较强的设备采购项目则更难以保证合同的全面履行,以次充好的违约行为往往被掩盖。还有一些采购人侵害供应商的利益,当中意的供应商未中标后,对其他中标人或是消极验收,或是故意找茬挑错,验收不及时,导致付款时间延迟,或者干脆不验收,严重挫伤了供应商的积极性。
三是监督管理方面,对违约失信供应商监督不力。验收环节出现的问题往往被视为合同履行中的问题,从法律意义上讲,由采购人承担主体责任,供应商在合同履行中出现的问题由采购人和供应商按照民事合同法律关系解决纠纷,而这一过程中出现的问题往往被掩盖,其他供应商很难进行监督,监管部门也较少关注验收环节出现的纠纷。
四是制度建设方面,缺乏明确、具体的验收细则。《指导意见》规定了验收组织、验收方案、验收方式等基本内容,各地据此制定了实施细则,但部分地区的实施细则可操作性不强,对验收环节的监督检查仅停留在采购人和供应商签字认可的验收报告上。
五是验收机构方面,缺少专门的第三方验收机构。长期以来,我国政府采购较为重视采购程序的规范,采购代理机构也往往只关注采购业务的依法合规开展,对采购合同的履行等采购人未委托的部分较少关注,既缺少相关人才,自身也失去了一定的市场机会,造成整个政府采购环节链条的缺失。在这一方面,专业的、市场化的第三方验收机构将有较大的“用武之地”。因此,以采购人为主体,第三方机构参与的验收制度,或将成为未来的改革方向。
基于以上问题,我们应研究我国政府采购的实际情况,依据《政府采购法》《政府采购法实施条例》以及财政部《指导意见》等有关规定,积极完善我国的政府采购验收机制,堵塞政府采购漏洞,防范政府采购履约验收中的问题。
完善我国政府采购验收机制的构想
只有以制度阻断验收人与供应商的利益关系,才能保证验收的客观公正。结合实际情况,笔者提出以下完善验收制度的建议。
一是完善采购人验收主体的制度。《政府采购法》明确规定了采购人的验收主体责任,这与国外“第三方验收”的制度有所不同。完善以采购人为主体的验收制度,并结合采购人委托下的第三方验收,不失为一种制度创新。明确采购人自行验收与委托第三方验收的不同路径设计,如,采购人自行验收的,应明确规定办理采购程序的人员与实施验收的人员不能为同一人,并要求采购人内部的审计、监察等部门参与验收,出具验收意见,协调处理验收中出现的纠纷,维护采购人与供应商的权益。对没有委托第三方验收的,应细化采购人内部监督职责,分离采购与验收的岗位,实行AB角负责制。
二是按照政府采购项目的类型,分别制定货物、工程、服务类项目的验收办法,根据不同项目的特点明确验收方式和办法。如制定通用类货物的简易验收方法、复杂货物的普通验收方法。简易类验收方法可由采购人自行验收,或者邀请参与评标的专家参与验收。普通类验收方法可邀请三个以上专家参与验收,国家有专门检验机构的,可规定由专门的检验机构验收。对社会影响大的项目,可邀请其他投标人或社会公众参与验收。采购人应当依法组织验收工作。
三是创设第三方验收机制。财政部《指导意见》明确,采购人、采购代理机构可以邀请参加本项目的其他供应商或第三方专业机构及专家参与验收。笔者建议,除国家规定的法定检验机构外,对专门从事第三方验收的社会组织,可从人员技术、管理制度、参与方式、验收责任等方面进行规范,并允许其参与项目验收,按照市场机制收取一定的验收费用,用于验收专家的聘用等支出。此外,对采购代理机构参与的验收,还应明确采购代理协议中是否委托采购代理机构验收,采购代理机构是否应提供采购代理之外的增值服务。对复杂的采购项目,建议在投标文件中明确规定验收费用的比例,若投标人投标报价包含验收费用,有利于项目的验收工作。
四是规定验收环节的争议解决机制。验收工作是一项复杂的工作,是政府采购合同履行的关键部分,也是容易产生纠纷的环节。采购人、供应商利益冲突集中体现在这一环节,矛盾也会在最后暴露出来。供应商追求利润最大化,急于收到货款,或者为低价竞争赢得采购合同,而到了履约环节,供应商在供货数量、质量、配件、服务等方面易做出对自己有利的行为,采购人也有可能因为各种原因拖延验收、苛刻验收、放任验收或串通验收。这些都需要用制度来管控,减少矛盾,堵塞漏洞。当有争议发生时,可选择双方协商解决、诉讼解决,或者报告给政府采购监督管理部门用行政手段予以解决。
五是发挥政府采购监管部门的引导作用,促使采购人规范验收程序。供应商在履约过程中有违法违规情形的,采购人应及时报告本级财政部门。对供应商的违法违规行为,财政部门应进行行政处罚,并将其列入不良行为记录;对采购人的违法违规行为,财政部门也应予以相应的处罚,以维护供应商的利益。
 


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